حامد کرزی، رییس‌جمهور پیشین کشور در زمان حکومت‌اش در مراسم گشایش دومین سال پارلمان گفته بود که از نظام ریاستی «تا پای جان» دفاع می‌کند و افزوده بود که «افغانستان آزمایشگاه نظام‌های سیاسی نیست». حال با این پرسش که چرا سیاست‌مداران ما از نظام پارلمانی می‌ترسند؟ به این بحث می‌پردازم.
افغانستان شاید تنها کشور جهان باشد که وقتی سخن از نظام پارلمانی یا فدرالیزم پیش می‌آید، بی‌درنگ به “جدایی طلبی” و “تجزیه” تعبیر می‌شود. آیا این برداشت نتیجۀ عدم آگاهی ما از ویژگی‌های نظام‌های سیاسی است، یا این‌که یک باور سیاسی هدفمند پشت این واکنش‌ها جا دارد؟
نظام سیاسی جدید افغانستان ظاهرن بر اساس الگوی امریکایی طراحی شده است؛ با این تفاوت که در امریکا ساختار اداری فدرالی است؛ انتخابات حزبی برگزار می‌شود و کنگرس، وزن کافی برای تعادل سیاسی دارد.
در ایالات متحده امریکا، هرچند که رییس‌جمهور کارگزار سیاست‌های داخلی و خارجی است، اما کنگرس آن کشور که شامل مجلس نمایندگان و مجلس سنا می‌باشد، وزنۀ سنگینی برای ایجاد تعادل قدرت در این‌کشور به‌شمار می‌رود. در افغانستان اما، پارلمان از لحاظ ساختار و عملکرد فوق‌العاده ضعیف است؛ و حتا مشروعیت آن هر بار با برپایی “لویه جرگه” زیر سوال می‌رود. اما چرا پارلمان افغانستان ضعیف است؟
درواقع ضعف پارلمان افغانستان، به‌ویژه مجلس نمایندگان، ریشه در میکانیزم انتخابات این کشور دارد. انتخابات پارلمانی طوری طراحی شده که هر “فرد” می‌تواند کاندیدای یک کرسی باشد؛ حتا اگر یک حزب افرادی را نامزد کند، آنان به‌عنوان افراد مستقل شناخته می‌شوند. به این معنا که در انتخابات آرای اضافی از یک فرد به فرد دیگر در درون یک حزب قابل انتقال نیست (آن‌چنان که در سیستم SNTV وجود دارد). این مساله باعث چنین نارسایی‌ها و خلاها شده است:
تراکم آرا: به‌دلیل عدم انتقال آرای اضافه، رای در دست چند کاندیدای قدرتمند متراکم می‌شود. به‌عنوان مثال در انتخابات پارلمانی 2005 در کابل، بیشترین آرا در دست سه نامزد یعنی یونس قانونی، محمد محقق و رمضان بشردوست متراکم شده بود که این توازن و تعادل رقابت انتخاباتی را بر هم زده بود.
نبود حد نصاب: از آن‌جا که در این سیستم حد نصاب مشخص برای یک کرسی پارلمان وجود ندارد؛ هر کس که توانست به ترتیب بیشترین رای را داشته باشد، می‌تواند به پارلمان راه یابد. با توجه به تراکم آرا در دست چند نفر، شکاف بزرگی بین تعداد آرای نفر اول و آخر برنده انتخابات دیده می‌شود. به‌طور مثال در انتخابات سال 2005 محمد محقق با بیش از 50 هزار رای به پارلمان رفت، در حالی که فرد دیگری نیز توانست با 2 هزار رای در کابل که چند میلیون نفوس دارد، برنده شود. این مساله مشروعیت نمایندگی این افراد را زیر سوال میبرد.
ظرفیت فساد: به‌دلیل نبود سیستم حزبی، شمار زیادی به‌عنوان نامزد مستقل وارد کارزار انتخاباتی می‌شوند که این نکته باعث کاهش کیفیت نظارت بر انتخابات شده و فضا برای تقلب مهیا می‌گردد. به‌عنوان مثال در انتخابات سال 2005 حدود 390 نفر در کابل کاندیدای پارلمان بودند که این شمار در سال 2010 حدود 600 نفر بود. این افراد باید حداقل به همین تعداد ناظرانی در حوزه شمارش آرا داشته باشند که غیر ممکن به نظر می‌رسد. در صورتی که اگر این 600 نفر نامزدان 30 حزب باشند، آن‌وقت هر حزب می‌تواند یک ناظر برای رای شماری بفرستد.
شفافیت و بازخواست: رقابت‌های انتخاباتی بین افراد در مناطق دوردست افغانستان، اغلب خشونت‌بار بوده و بیشتر آنانی که زورمند و مسلح هستند، رقیبان خود را به شیوه‌های مختلف حذف می‌کنند. اگر این فرد، نمایندۀ یکی از احزاب باشد، به راحتی قابل پی‌گرد می‌باشد و آن حزب می‌تواند مورد بازخواست مراجع ملی و بین‌المللی قرار گیرد؛ در حالی که اگر این فرد مستقل باشد، به دشواری می‌توان بر او نظارت کرد و تقلب انتخاباتی او را مورد توجه قرار داد.
این موارد باعث می‌شوند که پارلمان افغانستان انسجام و هم‌گرایی کافی و در نتیجه قدرت لازم برای برقراری تعادل در نظام سیاسی کشور را نداشته باشد. علاوه بر این، نمایندگان مستقل اغلب به جز مصوونیتی که مقام آن‌ها دارد، پشتوانۀ قانونی دیگر ندارند؛ این نکته سبب می‌شود که این نمایندگان زیر فشارهای سیاسی اکثر از سوی حکومت انعطاف نشان دهند. سرانجام کار، این می‌شود که یک‌سال پس از برگزاری انتخابات پارلمانی 2010 نمایندگانی عزل و نصب می‌شوند؛ چندین وزارتخانه بدون وزیر می‌ماند و می‌توان گفت که پارلمان عملن در انجام وظیفه خودش ناکام بوده است.
از همه مهم‌تر، رییس‌جمهور در نظام ریاستی حرف نهایی را در قانونگذاری می‌زند، نه اعضای پارلمان. بر اساس مادۀ 94 قانون اساسی افغانستان، «قانون عبارت است از مصوبۀ هر دو مجلس شورای ملی که به توشیح رییس‌جمهور رسیده باشد». یعنی مصوبۀ پارلمان بدون تایید رییس‌جمهور، به‌عنوان قانون شناخته نمی‌شود و در نتیجه تضمین اجرایی ندارد.
درهمین مادۀ قانون اساسی همچنان آمده است «در صورتی که رییس‌جمهور با مصوبۀ شورای ملی موافقه نداشته باشد، می‌تواند آن‌را در ظرف پانزده روز از تاریخ تقدیم با ذکر دلایل به ولسی‌جرگه مسترد نماید.»
رییس‌جمهور هرچند که رییس قوۀ مقننه نیست، با آن‌هم قدرت تاثیرگذاری فراوان بر پارلمان دارد و می‌تواند مصوبۀ دو شورای پارلمان را به‌عنوان قانون بپذیرد یا رد کند. در سوی دیگر، یک سوم اعضای مجلس سنا مستقیمن توسط رییس‌جمهور انتخاب می‌شوند.
تفاوت دیگر نظام ریاستی افغانستان و امریکا این است که ایالات متحده هرچند که نظام ریاستی دارد، با آن‌هم نظام اداری آن فدرالی می‌باشد. یعنی دولت مرکزی امریکا متشکل از 50 دولت ایالتی است که والیان و ولسوال‌های این ایالت‌ها، مستقیم توسط مردم آن انتخاب می‌شوند. در حالی که در افغانستان رییس‌جمهور مستقیم والیان را نصب و عزل می‌کند.
به عبارت دیگر، رییس‌جمهور قدرت دارد تا در مقام‌های کلیدی همچون ریاست محکمۀ عالی، مقام ولایت، کمیسیون مستقل حقوق بشر و… دخل و تصرف داشته باشد. به‌عنوان مثال در انتخابات ریاست جمهوری سال 2009 مسوولان کمیسیون مستقل انتخابات، مستقیم از سوی حامد کرزی معرفی شدند که سرانجام این افراد با نادیده گرفتن تقلب از سوی کرزی (بیش از دو میلیون رای)، وی را دوباره به‌عنوان رییس جمهور افغانستان معرفی کردند.
اما پرسش هنوز باقی است که چرا در تغییر نظام هراس وجود دارد؟
اولین نکته این‌که در نظام‌های دیگر، قدرت رییس‌جمهور کاهش می‌یابد و عملن قدرت بین نهادهای مختلف تقسیم می‌شود. نظام ریاستی استعداد زیادی برای تبدیل شدن به نظام‌های خودکامه را دارد. نظام‌های سیاسی رایج را بر اساس تقسیم قدرت و حیطۀ اختیارات رییس‌جمهور می‌توان این‌گونه ترسیم کرد:
سیستم پارلمانی: رییس‌جمهور نقش سمبولیک دارد و قدرت اجرایی در دست نخست‌وزیر است. (کشورهایی مانند آلمان، هند، پاکستان، پولند، ترکیه، یونان)
سیستم نیمه‌ریاستی: مخلوطی از سیستم پارلمانی و ریاستی که در آن رییس‌جمهور قدرت را با نخست‌وزیر از جناح مخالف، شریک می‌سازد.
سیستم ریاستی: رییس دولت رییس حکومت یعنی قوۀ مجریه نیز می‌باشد.
سیستم تک‌حزبی: رییس‌جمهور، رییس تنها حزب مقتدر کشور می‌باشد. این سیستم کم‌کم تبدیل به نظام ریاست جمهوری دیکتاتوری یا اصطلاحن ریاست جمهوری مادام‌العمر می‌گردد. (کشورهایی مانند چین، کوبا، کوریای شمالی، سوریه، ترکمنستان)
اما در افغانستان از آن‌جا که نفوس این کشور معلوم نیست و هرگز هیچ سرشماری دقیقی صورت نگرفته است (تنها سرشماری ناقص حدود 30 سال پیش انجام شد)؛ و از آن‌جا که روابط قدرت بر اساس نژاد تعیین می‌گردد، این باور رایج وجود دارد که “پشتون”ها اکثریت (قوم بزرگ‌تر) هستند و بنابراین، در چارچوب نظام ریاستی می‌توانند همواره بر افغانستان حکومت کنند.
حتا برای بقای این باور، همواره تبلیغاتی در سال‌های اخیر انجام شده است؛ مبنی بر این‌که “افغانستان یک کشور قبیله‌یی است” و قبیله نیاز به “سر” دارد. سری که باید مقتدر و یکه‌تاز باشد. این باور حتا به‌محافل سیاسی غرب هم کشانیده شده است. اما آیا افغانستان واقعن یک کشور قبیله‌یی است؟ ساختار اجتماعی اقوام مختلف افغانستان گوناگون است؛ در بین ازبک‌ها، تاجیک‌ها، هزاره‌ها، بلوچ‌ها و دیگر اقوام، روابط اجتماعی با توجه به جغرافیا، زبان، فرهنگ و اقتصاد؛ شکل متفاوت دارد. هیچ‌گاه نمی‌توان یک اجتماع هزاره را اجتماع قبیله‌یی دانست.
با این‌همه، تغییر نظام، مطلقن به ضرر کسانی است که به فکر حاکمیت بی‌قید و شرط، بر سرزمین افغانستان هستند. نظام پارلمانی و حتا شبه‌ریاستی، مجال بیشتری بر گروه‌های مختلف قومی (با اصطلاح “اقلیت‌ها” موافق نیستم) افغانستان می‌دهد تا در ساختمان سیاسی این کشور شریک شوند.
در نظام پارلمانی، احزاب مختلف که احتمالن پایگاه قومی دارند، می‌توانند از طریق رقابت انتخاباتی سالم، کرسی‌هایی را در پارلمان به‌دست آورند. بر اساس تعداد کرسی‌ها، نخست‌وزیری و پست‌های کلیدی قوۀ مجریه، تعیین می‌گردد. گاه گروه‌های کوچک می‌توانند بر مبنای یک هدف مشترک ائتلاف کنند و به یک پست کلیدی دست یابند. یعنی در حیطۀ عمل، ممکن می‌شود که روزی یک فرد از یک گروه قومی کوچک‌تر، مانند “ترکمن”، نخست‌وزیر شود؛ اما در نظام ریاستی کاملن بعید است.
در نظام پارلمانی، از آن‌جا که قوۀ مجریه از درون قوۀ مقننه تشکیل می‌شود، رابطۀ تنگاتنگ بین دو نهاد وجود دارد که این می‌تواند سبب کارکرد دقیق و سریع دولت شود. یعنی کابینه می‌تواند از پارلمان بخواهد تا روند قانونگذاری را تسریع بخشد؛ و در سوی دیگر، نمایندگان می‌توانند نخست‌وزیر و کابینۀ او را کاملن زیر نظارت داشته و بازخواست کنند.
در پایان این‌که باید یادآور شد که نظام پارلمانی در کشورهای منطقه نیز موفقانه بوده است. هند، پاکستان و اخیرن عراق، مثال‌های خوبی بر این ادعا هستند. در عراق، نظام پارلمانی توانسته است به‌طور خوبی قدرت را بین گروه‌های مختلف قومی و مذهبی تقسیم کند.
عاصف حسینی؛ پژوهشگر مدرسۀ سیاست‌گذاری ویلی برانت- آلمان
